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景区门票钱越收越高 用于维护景区资金少得可怜

发布时间: 2013年01月18日 10:02 | 进入复兴论坛 | 来源: 中国青年报

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  提起风景名胜区,人们首先想到的往往是旅游。然而,在一些专家看来,这恰恰是一种误区。

  “我特别怕一提风景名胜区就跟旅游联系在一起。”住房和城乡建设部风景名胜区专家顾问、住房和城乡建设部城市建设司原副司长王秉洛告诉记者,30年前国家设立风景名胜区制度的时候,考虑的首要任务是对一些具有独特自然风貌、深厚文化积淀的地方进行保护。可现在,风景名胜区却变成热闹的旅游区,生怕没有人来。

  近日,在中国城市规划设计研究院风景所、北京大学城市与环境学院、中国城市建设研究院风景园林专业院联合主办的风景和遗产论坛上,一批专家专题研讨该如何应对风景名胜区面临的种种问题。

  风景名胜区到底是什么

  在住房和城乡建设部风景名胜区专家顾问、北京大学世界遗产研究中心主任谢凝高看来,风景名胜区是以具有科学、美学价值的自然景观为基础,自然与文化融为一体的地域空间综合体,主要是满足人类对大自然精神文化与科教活动的需求。

  新中国成立之初,政府在财政状况不佳的情况下,就曾下拨资金抢修古迹、疏浚湖泊、绿化荒山,保护、建设风景名胜区。

  从1978年开始,国务院以及有关部门相继出台文件、组织会议,提出要加强对名胜、古迹和风景区的管理。十几个部门、十多个不同领域的专家都曾参与过。目的只有一个,就是加强保护。

  这个时候,联合国教科文组织已于1972年通过《保护世界自然文化遗产公约》,美国首创的国家公园制度已经在世界多个国家被复制。

  “上世纪80年代初,我曾参加世界遗产学习班,当时国外的专家追着我们来自中国的学员介绍这方面的情况,介绍了一个多月。”王秉洛告诉记者,当时我们对国外专家的这套理论还比较警惕,觉得是在用资本主义的价值观来影响中国。但对我国相关自然、文化名胜的保护,还是希望能够建立一套制度。

  1982年11月,国务院审定第一批44处国家重点风景名胜区,泰山、黄山、西湖、八达岭、桂林漓江、洛阳龙门等都在列。这44处国家重点风景名胜区的确认,标志着我国风景名胜区制度的建立。

  在当时,一些有名的名胜古迹已经出现破坏和不规范建设问题。

  王秉洛告诉记者,早在上世纪80年代初,当时的中国建筑学会曾在泰山召开会议,大家一致要求制止泰山建造索道。

  “我国风景名胜区制度中,许多方面都参照国际上国家公园体系的做法。从一开始设立风景名胜区时就对资源价值、环境条件、规模范围纳入统一鉴定和论证。在立法的过程中反复强调风景名胜环境的条件、质量,要求同资源一并进行保护和管理。”王秉洛说。

  1985年,国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》,按照这个条例,风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点,保护民族民间传统文化,开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动,普及历史文化和科学知识。这也就是说,资源保护是风景名胜区的核心。

  条例特意作出规定,禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。

  不过,这些美好的设想从一开始就有了异化的苗头。

  王秉洛告诉记者,当时刚好是改革开放之初,旅游部门希望利用风景名胜区赚取外汇,但当时国内各方面的条件都还不能适应国际旅游的需要,于是不少风景名胜区都出现了迁就外商、乱搞建设、破坏资源的情况。有些风景名胜区还将珍贵资源过度进行商业性包装,作为商品进行推销。

  由于当时国家还没有足够的资金对风景名胜区进行投入,为了迎合国际游客而进行的不当建设愈演愈烈。

  在江西庐山、南京紫金山、北京香山等风景名胜区,都曾出现违规建设的大量豪宅。这些风景名胜区的原住民被要求下山,但别墅等豪宅却在此之后上山。

  1983年~1984年,中央和国务院办公厅连续发文,要求制止风景名胜区的乱建设问题。

  2006年,谢凝高呼吁,风景名胜区内已普遍超载,投资越大破坏越大,很多风景名胜区已经“屋满为患”,应整治对风景名胜区的破坏性开发。

  谢凝高举出不少例子,比如泰山岱顶月观峰索道站破坏地形与植被,误导自古登泰山的传统,泰山几十处采石场,破坏地形和生态的原真性,城市化的岱顶,改变了遗产的真实性和完整性;黄山北海景区城市化破坏了核心景区的原生环境,黄山索道和五里桥水库51米的高坝破坏了原生地形、生态和景观环境;武陵源、张家界观光电梯和锣鼓塔的城市化破坏了核心区原生景观……

  用于维护景区的资金少得可怜

  其实,也正是赚取外汇的需要,引发了风景名胜区的门票涨价。

  王秉洛告诉记者,当年旅游部门希望利用风景名胜区吸引外国游客来旅游,但对国内游客,却是不鼓励、不提倡的态度。

  上世纪80年代初,全国大多数风景名胜区的门票价格只有两毛钱左右,但对国外游客,却酝酿提价。

  “当时旅游部门有一个设想,对一些服务条件稍好的风景名胜区采取两种票价,对外国游客提供导游、资料、好的卫生服务,收取高票价,对国内游客则是低票价、低服务。”王秉洛说。

  有4个风景名胜区获批,票价从两毛钱一下提到20元。

  “这么做原本是为了赚外汇,但别的景区受到了刺激,纷纷开始提价,而地方政府也都支持这种做法。”王秉洛说,对风景名胜区,国家资金投入非常少,这些风景名胜区很难生存。

  2006年,我国共有国家级风景名胜区177处,谢凝高提供的统计数据显示,国家每年对这些风景名胜区的投入只有1000万元。如今,我国已经设立了225处国家级风景名胜区,国家的投入也有增加,但也仅为每年2300万元左右。

  而在管理上,尽管风景名胜区归住房和城乡建设部,但管理却归地方政府,地方政府需要借助风景名胜区的知名度和影响力获取经济利益。

  资金的缺少、地方政府的需要使得风景名胜区不得不在门票上动脑筋。

  于是,随着经济发展、国内旅游业的兴起,风景名胜区的门票价格从几毛钱上涨到几元、几十元,甚至数百元。

  “30年过去,我国风景名胜区制度已经成型,但还不成熟。现有的风景名胜区并没有保护好,也没有服务好。风景名胜区都在为地方政府打工。”国务院发展研究中心社会发展研究部第三研究室主任苏杨说,很多地方的公务员都要靠风景名胜区养着。

  一位规划研究院工程师告诉记者,有的风景名胜区,每天下午5时下班后,当天的门票收入就都被地方政府拿走了。而这些钱,最终能用到风景名胜区的并不多。

  还有一些风景名胜区上市了,门票收入中相当一部分被用作上市公司的费用。再刨去被地方政府提走的那部分资金,真正用于维护景区的资金少得可怜。

  “长期以来,对风景名胜区与旅游业的关系都存在着模糊认识,导致部分风景名胜区的管理被弱化,出现错位开发,也使得风景名胜区的功能很难得到全面发挥。”中国风景名胜区协会副秘书长厉色说。

  在厉色看来,风景名胜区的性质决定了其是政府主导、行政管理,其管理本应优先突出环境和社会效益,而不是经济效益。但旅游产业的基本属性就是经济性。现在很多地方用旅游规划代替风景名胜区规划。

  这样一来,原本处在风景名胜区功能最末端的旅游功能被无限放大,而科研、科普、环境保护等核心功能却没有得到有效发挥。

  2012年12月初,住房和城乡建设部城市建设司副司长李如生表示,长远来看,风景名胜区应该免费,但他也承认,在现阶段,要实现免费还很困难。

  风景名胜区该何去何从

  从1982年首次设立国家风景名胜区至今,我国已经批准设立国家级风景名胜区225处,省级风景名胜区737处。在我国的自然和文化遗产保护体系中,风景名胜区与自然保护区、文物保护单位、历史文化名城并列,是国家三大法定遗产保护地之一。

  如今,这些风景名胜区都面临着多种尴尬:严重不足的资金、越来越超负荷的游客客流、越来越高的门票价格。

  在不久前召开的风景和遗产论坛上,多位专家建议,应建立一个国家公园体系,加大政府投入,还风景名胜区以本来的面目。

  在谢凝高看来,必须保护风景名胜区的生态,修复环境,整治风景名胜区人工化、商业化、城市化的问题。而要做到这些,就需要足够的、稳定的资金投入。

  在韩国,全国只有20个国立公园,但政府每年投入相当于6亿元人民币。在美国,300多个国家公园,每年政府的投入有20多亿美元。由此带来的是,在欧美发达国家,不论是国家公园还是著名景点,票价都不高。

  比如,法国卢浮宫门票只有8.5欧元,意大利最贵的景点门票价格也不到当地人均月收入的1%。美国的科多拉多大峡谷门票为25美元/车,买一张票就可以在7天内自由进出。美国的国家公园还出售定价为80美元的年票,可以用它游遍300多个国家公园和纪念公园。

  目前,美国、英国、德国、加拿大、法国等国家都把重要的国家风景名胜资源交由国家统一实施管理,除了由政府提供资金外,还吸收社会捐赠,此外,还有众多的志愿者加入服务队伍中。

  一位规划设计院工程师告诉记者,我国的风景名胜区对应的其实就是国外的国家公园。如果能够像国外那样管理,我国的风景名胜区就需要限制客流,而不能像现在这样不加限制地搞旅游。

  谢凝高以泰山为例,自古以来泰山都是“山上游山下住”,古代皇帝在祭祀完毕后都是返回山下住的,而我们现在却要“山上游山上住”。

  众多专家建议,应改革风景名胜区管理体制,建立类似美国国家公园管理局的机构对风景名胜区进行管理,不以营利为目的,满足人们对大自然精神文化和科学教育活动的需求。(记者 李松涛)

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